过去在我国个别少数民族地区存在过具有民族特色的行政区划名称，比如我国西藏自治区曾经就存在过基巧（相当于地区）、宗（相当于县）和相当于宗的独立溪卡（庄园），但是年1月国务院通过《关于西藏地区市县行政区划分的决定》，将西藏自治区的基巧改成了地区，宗改成了县，现在的西藏自治区行政区划通名已经跟全国一致了。目前全国只有内蒙古自治区还保留有民族特色的行政区划专名，即相当于地区的“盟”、相当于县的“旗”，相当于乡的“苏木”，相当于村的“嘎查”（也称艾里），由于在上世纪八十年代全国范围内兴起的“撤地建市”的背景下，年后内蒙古地区不遗余力地了撤盟建地级市改革，哲里木盟、呼伦贝尔盟、伊克昭盟、昭乌达盟、巴彦淖尔盟、乌兰察布盟分别改制成为地级市，内蒙古自治区曾经的“6盟49旗”现仅剩下3个盟、49个旗和3个自治旗。沿用几百年的“盟”正面临着悄然消失的命运。撤盟建市改革尽管已成为客观事实，但有些经验教训还是需要认真总结。城镇规划君何方洪今天就来谈一谈我国内蒙古自治区的盟。

一、盟旗制的历史发展

盟旗是在蒙古原有的鄂托克、爱马克的基础上，参照满洲八旗制度而建立的，旗是满语“固山”的汉译，蒙古语为“和硕”，在蒙古地区普遍设置旗这一基层单位经历了一个过程，这一过程同蒙古各部归附清朝的过程是分不开的。盟作为扎萨克旗制的发展出现较晚，但封建主之间的会盟、集会则是蒙古一种古老的传统，游牧民族有集会的传统，蒙古时代有忽里勒台，明代蒙古分裂时期尤其频繁举行，主要是解决各部之间出现的冲突纠纷，如卫拉特一喀尔喀会盟制定了著名的《卫拉特法典》，到清代逐渐演变成会盟。会盟是清朝在蒙古地区分佐设旗的过程中逐渐形成的，分佐设旗，将蒙古地区分成许多互不隶属的旗，会盟则有利于不同的旗之间互相协调，有利于加强对蒙古各部的控制和监督蒙古王公贵族对清朝的忠诚程度，也有利于中央政府的统治和权威。在清代，各旗扎萨克作为参与国事的义务就是必须参加会盟，身为封建诸侯的扎萨克对清朝尽的主要义务就是军事协助，而在平常最能体现这种义务的就是参加会盟。会盟只是临时性的，会盟地点、时间和参加的旗数都没有确定，当时，会盟制度尚未确立。设盟并定为三年一度的定期会盟，内扎萨克是在顺治年间，外设扎萨克是在康熙三十年前后开始的。

“盟”作为自治区人民政府的派出机构，履行自治区赋予的各项职责，虽不具备政府资格，但享有施行大部分政府职能的权力。“盟”这个级别实际上等同于“地区”、“专区”，只不过内蒙古自清朝延续下来的这一制度体系，与现行体系的两个层级发生了基本重合的现象，所以得以将特殊的名称保留下来。这里所说的两个层级，即盟（地区、专区）、旗（县）两级。“盟”在最初出现的时候限制普遍要比今天多，各旗王公才握有实权，盟长往往只在各旗的经济、社会、军事往来中扮演斡旋角色，而且历史上往往是旗主或大贵族才有可能被推选为盟长，所以盟的一套机构为封建王旗上层人士“代言”是顺其自然的。这种情形在民国时期并没有显著改变。直到新中国成立，旧生产关系和观念开始被清理，作为管辖内蒙古巨大土地面积的现成有效手段，“盟”被空前重视起来，中央在内地推行“专区”的同时，通过整顿、规范各盟的建制来达到巩固政权的目的。一些在早期变化较频的盟旗或被撤消或被合并，东部和西部盟旗的疆域形状在像今天的形态靠近。在之后的三十年中，内蒙古的版图反复变化，至年时达到最小，只辖呼和乌兰察布盟、巴彦淖尔盟、伊克昭盟等四盟四市。而到了年建国三十年的时候，以阿拉善盟三旗的重新并入并于其后成立全新的“阿拉善盟”为标志，内蒙古恢复到了最大面积。在上述基础上又增加了呼伦贝尔盟、兴安盟、哲理木盟、昭乌达盟和阿拉善盟等五个盟。

年5月内蒙古自治区成立时，彻底的废除了从清代延续下来的盟旗制。但在行政区域的划分上，仍延用了盟旗的称谓。年11月15日《内蒙古自治区政府修正现行各级政府组织暂行编制》（草案）中，明确盟为一级政府。盟政府下设秘书、民政、财经、公安、工商五个处局及盟人民法院。

年后，盟旗制度已彻底废除，仅保留盟旗称谓。盟相当于专区，旗相当于县。自治区政府于年1月28日进一步决定：对兴安、呼纳以及新划入的哲里木盟和昭乌达盟四个盟的政府机构等做了决定。并对政府机构和人员编制制作了规定，将原来的五个局处改为秘书、民政、财粮、教育、农牧、公安、工商七个处及盟人民法院。这样就使盟作为一级行政实体政权有了组织人事保障。年6月6日，内蒙古自治区人民政府命令要求：各盟人民政府在年7月这前必须建立盟人民政府人民监察委员会，从而进一步完善了盟级政府的行政监察体系。年3月6日起，经中央人民政府政务院批准，绥远与内蒙古合并，原绥远省的伊克昭盟自治区人民政府和乌兰察布盟自治区人民政府改为伊克昭盟人民政府和乌兰察布盟人民政府，均为内蒙古自治区政府领导干部下的一级政权。年5月兴安盟与呼纳盟合并，称为呼伦贝尔盟。同时恢复哲里木盟的建制，两个均成立盟人民政府，直属自治区人民政府领导。

年11月11日，全国人民代表大会常委会第27次会议批准了《内蒙古自治区各级人民委员会组织条例》。该条例进一步明确了盟人民代表大会是地方国家权力机关，盟人民代表大会一年举行一至两次，盟人民委员会在本行政区域内行使包括执行经济计划、预算、管理市场、工商企业、领导农牧业、工业、森林、水利、税收、文化、教育、卫生、优抚救济、社会福利、兵役等22项职权。这是盟作为一级政权组织的鼎盛时期。年1月内蒙古自治区人民委员会向国务院提出了《关于有计划有步骤地撤消盟、行政区一级政权机构和在其原辖地建立自治区人民委员会派出机关》的请示。随后，在4月22日召开的自治区第一届人民代表大会第四次会议上，作出了《关于撤消盟、行政区一级政权建制并修改自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例的决议》。年3月25日，经内蒙古自治区人民委员会第31次会议讨论通过了《关于盟公署和旗县市人民委员会机构设置的规定》，提出关于改变盟、行政区政权体制的具体实施意见，明确盟改为自治区人民委员会的派出机关，领导旗、县、市工作。

二、撤盟建市中存在的问题

（一）撤盟建市的利与弊

1.撤盟建市之利

一是有利于发挥地区中心城市对所辖地区经济、科技、文化、信息的辐射和服务功能，加快向城乡一体化的方向迈进。以鄂尔多斯为例，在年撤盟建市后，中心城区仅限于东胜老城区，面积不过20平方公里，人口不到20万人，规模小，档次低，服务功能差，承载能力弱，很难适应工业经济快速发展和大企业、大项目建设的需求，城镇化严重滞后于工业化进程，“小城镇，大工业”的矛盾日益突出。为此，制订了《关于推进城镇化的决定》，编制了《城镇化发展规划》，将城镇化作为新形势下加快鄂尔多斯跨越式发展的最大基础建设全力推进。坚持工业化带动城镇化，城镇化促进工业化的互动战略，经过重新论证和科学规划，确立了以东胜、康巴什、阿镇为中心组团，以和国道为发展主轴，以旗府镇、工矿集镇为产业聚集区，以旅游景点为特色区的城镇发展体系，提出重点开发建设康巴什新区，构筑东胜、康巴什、阿镇“一市两区、三个组团”中心城区框架，先后开发东胜新区，康巴什新区，阿镇新区，建成区面积由原来的25公平合理扩大到现在的.87平方公里，中城区人口54.85万人（城镇规划君何方洪根据住建部《年城市建设统计年鉴》梳理数据）。总体整合建设“一市两区、三个组团”的立体交通、绿化、供水、供气、垃圾处理体系，大规模进行基础设施建设。目前，中心城区基础设施水平显著改善，辐射带动作用日益显现。在建设中心城市的同时，坚持城乡统筹，坚持以城市化引领新农村新牧区建设，进一步加大城乡建设规划、资源配置、产业发展、基础设施、社会事业等统筹力度。在城镇体系上坚持减少数量、扩大规模、经济区划与行政区划结合，适度收缩，向沿河积聚，重点加强有产业支撑和发展条件的城镇建设，将原有的个乡镇撤并为50个，优化了城镇体系结构。规划了棋盘井、上海庙等十四个基地（园区），将基地（园区）建设与城镇建设整体规划、互相配套，吸引项目向工业基地（园区）集聚，人口向工业中镇集聚，呈现了“建一个园区、兴一批产业、拓一个城镇、活一方经济”的局面，一批新兴工业重镇开始迅速崛起。同时，将转移农牧民作为“三化互动”的主要任务，先后制定了农村牧区人口转移一系列政策措施，打破了城乡二元分割体制，引导农牧民向中心城区和工业重镇转移，向二、三产业转移，保证农牧民能够移得出、留得住、富起来。

二是有利于实施农村经济产业化战略，更加有利于构造种养一体化、贸易工业农业一条龙的经济格局；以通辽市为例，“牛产业大市”和“绿色工业大市”的大合唱中，科左后旗变化最大。他们这几年转变畜牧业生产方式，全力推进生态效益畜牧业，畜牧业生产实现了质的飞跃。

三是有利于增强较大城市的功能，创造良好的投资环境，争取国家在供电、供水、交通、住宅、环保、科技、城市基础建设方面给予照顾，可以按照较大城市水平得到国家改革开放的优惠政策，加大资源转型步伐，加大城市建设的投入；地级市偏重城市建设，盟偏重农村等三农建设。地级市可以享受到国家对城市建设的倾斜性政策，包括基础设施、社会保障福利、工业发展等多种城市配套优惠。在功能部门设置方面，更加适合城市化。比如内蒙古各盟市的城建规划局都是在撤盟建市后才成立的，很多政府部门都开始围绕工业化而运作。

四是有利于加强民主政治建设和法治建设，促进政治体制改革；有助于加强政权建设，有助于推进民主法治建设，有利于保障人民群众主人翁地位和参政议政、管理地方事务的权利。盟的人大没有常委会机构，只有一个若干个人组成的人大工作委员会，市的人大设有常委会机构，一些法律法则颁布流程可以实现保证民主。

2.撤盟建市之弊

一是撤盟建市进程中的追求风潮现象。撤盟建市中崇尚“惟经济发展论”。“发展”作为当前一个很热门的话题和研究类别，其内涵是十分丰富的。不是仅仅局限于“经济”、“生产力”，甚至是GDP之类的数字现象。从理论层面理解城市化是社会经济发展水平到达一定程度时在政府的引导下沿着同一方向进行城市建设过程，这个过程是可持续的，需要通过充分地准备过程然后再付诸实施，城市的建设以及既有城市格局的变革需要循序渐进。

但是目前城市化进程中有些城市违背了这样的基本原则，将城市化酝酿成行政命令下的一股风潮，在经过一段时间的规划准备后，同时开始城市外观布局变革的操作，把城市化进程的解决问题转化为单纯的行政问题。在政府财力充分的时候城市化进程轰轰烈烈，在一阵红火之后接下来的就是一阵冷清，城市化完全成为政府控制下的一股风潮，在这种风潮下城市居民跟着政府的“振动”而“哆嗦”。实际上城市化进程中政府虽然具有投资者的身份，但更多的时候应该扮演指挥员，依托其掌控行政指挥权的优势唤起所有的经济实体起来一起参加到城市化进程的大潮中。从而可以从根本上避免城市进程走走停停的现象。

目前在城市化进程中政府所担当的角色不仅是指挥员而且是演奏员的身份，政府完全介入到城市化进程中并成为城市化进程的推波助澜者。以速度提高和以规模扩张为宗旨的城市化进程在使部分居民得到好处的同时使另外的居民受到损失，虽然这样的发展状况总体是好的，但在不同的百姓眼中城市化的形象不同。究其原因，就是政府在这中间做的事情太多了，做了很多目前不应该做或者在一定程度上不应该做的事情。

二是城市化进程中结构雷同，特色不明显。其实城市化进程体现在城市由过去走到现在和走向未来的过程，如果将一些旧的标志性建筑全然扳倒而代之以现代基础设施，城市的发展轨迹就只能在照片和文字的历史档案中找到，不能看到城市的活的历史。同时现在存在的东西也逐渐会被将来的东西所替代，现代人对城市的创造也不免会被未来人所毁灭。城市的发展进程要体现不同时代的痕迹，这能够体现不同时代的居民对城市的创造水平和贡献程度，从而体现城市的发展轨迹。虽然不需要将所有的就痕迹保存下来，但要将那些能够代表时代的东西尽量保存下来以展示城市发展的岁月沧桑和深厚的文化积淀，而这一点是不能复制并且在短时间内不能形成的，这也是区分城市和定位城市进而创造城市特色的基础。从某种程度上说，失去了这些就失去了城市。

（二）撤盟建市导致蒙古族地名文化资源的消失

地名是一种特殊的文化遗产。地名是政治、经济、传统文化、民俗的浓缩。地名本身就是一个文化符号，传递着远古或久远的信息。如果撤盟建市改的还只是最后的那个“盟”，

从文化保护的角度看，那还多少能让人接受；而有些地区在变地级市的同时把地名也改了，这就无论如何让人无法想通了。前者如“巴彦淖尔盟”改成“巴彦淖尔市”、“乌兰察布盟”改称“乌兰察布市”、“呼伦贝尔盟”改称“呼伦贝尔市”，这些变更都保留了原先能够体现蒙古文化的地名；而“伊克昭盟”改称“鄂尔多斯市”、“昭乌达盟”改成“赤峰市”、“哲里木盟”改成“通辽市”则几乎丧失了名称的文化意义。“鄂尔多斯”是生活在黄河前套地区的六个部（达拉特部、准格尔部、乌审部、达尔扈特部、鄂托克部、杭锦部）的总称，

即“鄂尔多斯六部”。比如科尔沁诸部会盟于今科尔沁左翼中旗境内的哲里木，所以盟名为“哲里木盟”；又如察哈尔等部会盟于今呼和浩特境内的红山口（蒙古语为“乌兰察布”，“乌兰”即“红色的”之意，“察布”为“山间、悬崖”之意），所以盟名成为“乌兰察布盟”，都有它们的历史、地理依据。“鄂尔多斯市”用一个纯文化名称来命名地域，显然违背了这一传统。至于“昭乌达盟”改称“赤峰市”、“哲里木盟”改称“通辽市”就更是无奈了，因为“伊克昭”改成“鄂尔多斯”，还毕竟是在蒙古语系统中的词汇转换，而上面这两个地方则连这一点也放弃了，变更的结果使人们可以毫不费力的用汉字释义系统来理解它们的含义。既然地名是那么重要，我们就要更好的来保护这些地名。不然损失的不仅仅是一个简单的地名，而是一个地名这种外在形式承载的一个民族的文化内涵。

（三）撤盟建市淡化了地方特色

“盟”这一名称是历史悠久，是草原文化的一个标志性符号，内蒙古的一个民族和地区特色。但是从90年代起，伴随着内地县改市、地区改市的春风下，内蒙的大量盟、旗也开始改市、县。如今，伊克昭盟、哲里木盟、巴彦淖尔盟、昭乌达盟、乌兰察布盟、呼伦贝尔盟、都纷纷消失了。摇身一变成为了换汤不换药的鄂尔多斯市、通辽市、巴彦淖尔市、赤峰市、乌兰察布市、呼伦贝尔市。目前残存的盟有：阿拉善盟、兴安盟、锡林郭勒盟这三个。这一改内蒙古的地方特色越来越不明显了。

清朝创建的最老的六个盟分别是哲里木盟包括科尔沁部、扎赉特部、杜尔伯特部、郭尔罗斯部；昭乌达盟包括敖汉、奈曼、巴林、翁牛扎鲁特、喀尔喀左翼、阿鲁科尔沁各旗；卓索图盟包括喀喇沁、土默特各旗；锡林郭勒盟包括乌珠穆沁部、浩齐特部、苏尼特部、阿巴噶部、阿巴哈纳尔部各旗；乌兰察布盟包括四子部、毛明安、喀尔喀右翼、乌拉特各旗；伊克昭盟包括达拉特部、准格尔部、乌审部、达尔扈特部、鄂托克部、杭锦部。其他五个盟的名称除了在今乌兰察布市身上还有体现外，其他均已经成为历史。呼伦贝尔盟以呼伦、贝尔两湖名称合并命名。可见，这些盟的名称已有３００多年的历史，而其本身所蕴含的历史文化绝非改革后的徒有虚名能够体现的。地名具有区别性、稳定性、民族性、政治性、历史性、科学性、方言性、区域性和社会性。对于这么多的特征，每一个不是凭空而来，即所谓的文化内涵。时至今日蒙古语中仍把“赤峰”叫“乌兰哈达”，意同“赤峰”、“红山”，蒙古语频道中新闻、天气预报中都是这么叫，显示了传统名称的强大生命力。将哲里木盟改成“通辽”则几乎丧失了名称的文化意义。用一个蒙古名，外地人通过电视、平面媒体、互联网看到了，会第一时间知道这是一座内蒙古的城市，有草原气息，多多少少会产生向往；而叫“赤峰”，稍了解一些的人可能会往东三省中的某一个上考虑，完全不知情的人则会彻底丧失对它的地理感，后来再被问起时还是不知道它有什么特色。